Sécurité et aspects légaux

Pour une réforme de l’accès à l’information au Québec. Entretien avec Marie-Ève Martel

Par Jonathan David, Régisseur en gestion de l’information au CSSMB et responsable du blogue Convergence

L’attitude face à la divulgation d’informations varie beaucoup d’une organisation à l’autre, notamment grâce au fait que la présente Loi sur l’accès permet une certaine flexibilité quant à son interprétation et son application. Sur le terrain, les modalités d’accès dépendront donc de l’interprétation qu’en font les individus qui ont ce rôle.

Les demandes d’accès, un fardeau pour les organisations? Certes cela apporte son lot de défis, mais quel citoyen parmi nous serait prêt à abandonner cette culture d’ouverture et de transparence?

Les archivistes, en tant que professionnels qui partage un code d’éthique rigoureux, avons souvent souligné notre neutralité dans ce processus. D’un point de vue strictement « gestion documentaire », il y a bon nombre de raisons pour lesquels l’information partagée est souvent incomplète, voir « privé de sens ». Notamment le laxisme de certaines organisations, qui parfois n’alloue pas les ressources nécessaires (en termes de budget, de formation, de technologie, etc.), ce qui laisse peu de manœuvres à l’équipe de gestion documentaire.

Pourtant, cela a été dit et redit : l’information est l’or noir de ce siècle et les organismes ont tout à leur avantage d’en prendre soin.

« L’information, c’est ce qui nous permet de prendre une décision. C’est ce qui nous fait peser le pour et le contre, ce qui nous fait douter, et ce qui nous pousse à aller chercher davantage de détails. L’information, c’est ce qui nous permet de comprendre et d’interpréter le monde autour de nous, de tirer des conclusions et d’apprendre. En d’autres mots : l’information, c’est tout ce qui nous permet de prendre conscience de notre présent, de réfléchir sur notre passé, parfois à travers de nouveaux filtres, et d’anticiper le futur.

-Marie-Ève Martel , Privé de sens. Plaidoyer pour un meilleur accès à l’information au Québec, P.7 »

Devant ce constat, plusieurs se posent la question suivante: à l’aube de ses 40 ans, est-ce que notre vieillotte Loi sur l’accès devrait être révisée et mise au goût du jour? Ce sujet est discuté en profondeur dans Privé de sens. Plaidoyer pour un meilleur accès à l’information au Québec, disponible en librairie depuis le 2 novembre dernier. J’en profite pour m’entretenir avec l’auteure, Marie-Ève Martel.

***

J.D. – Votre livre, comme le titre l’indique, est un plaidoyer pour un meilleur accès à l’information au Québec. J’aimerais vous demander d’entrée de jeu, à la lumière de vos constats, est-ce que ce sont les pratiques des organisations qui sont problématiques ou plutôt la législation qui permet et encadre ces pratiques? Ou les deux?

M-E. M. – C’est en effet un mélange des deux. Le principal problème est que la loi, qui célébrera ses 40 ans l’an prochain, n’a pas évolué aussi vite que les technologies et les pratiques de cueillette, d’entreposage et de transmission des informations. L’esprit de la loi était d’encourager les organisations publiques à être plus transparentes et proactives dans la diffusion des documents. Or, avec le temps, cette loi a démontré qu’elle comportait de nombreuses zones grises, des flous et des exceptions qui font en sorte qu’il est aujourd’hui facile de contourner cet esprit sous un couvert légal. L’accès à l’information est, dans plusieurs organismes publics, traité comme une arrière-pensée ou un fardeau supplémentaire qui s’ajoute à une surcharge de travail existante. Pas nécessairement par mauvaise foi, mais par manque de temps, de ressources ou de connaissances. À cela s’ajoutent une frilosité de certains dirigeants qui souhaitent contrôler le flux d’informations et la manière dont celles-ci sont transmises, mais aussi des lois plus récentes qui ont eu pour effet de circonscrire le champ d’application de la loi de 1982, alors que celle-ci devrait avoir préséance.

J.D. – Dans votre préface, Monique Dumont y va d’un constat sévère en affirmant que selon elle, « le réflexe premier de l’Administration est de rejeter une demande d’accès, d’invoquer la panoplie des exceptions et de jouer sur les délais de révision et de contestation éventuelle devant les tribunaux. » Une culture du secret s’est-elle généralisée dans les organismes publics du Québec? 

Marie-Ève Martel

M-E. M. – Comme mentionné précédemment, plusieurs facteurs expliquent cette culture du « non-accès à l’information » et il serait malhonnête d’attribuer à toutes les organisations une volonté systématique de ne pas répondre aux demandes. Certes, dans plusieurs organisations, l’information, même d’intérêt public, est une chasse gardée; les responsables de l’accès à l’information dans ces instances veulent contrôler ce qui est émis par celles-ci, à quel rythme et dans un contexte bien donné, le tout pour garder un certain contrôle sur l’utilisation qui peut être faite par ces renseignements. Ces organismes usent en effet de diverses techniques pour rendre la tâche ardue aux demandeurs, que ce soit en refusant, pour des motifs frivoles, les demandes, en caviardant les documents ou en abusant des délais prescrits par la loi, voire en forçant le demandeur à aller en révision pour acheter du temps. Rendu là, il est déjà arrivé que des organisations décident de transmettre le document tout près de la date d’audience, soit plusieurs mois, voire quelques années, après la demande initiale. Ou bien, une fois devant la Commission d’accès à l’information, les motifs de refus évoqués initialement sont remplacés par d’autres raisons jusqu’alors inconnues du demandeur, qui n’a donc pas pu préparer son dossier en fonction de ces nouveaux arguments.

Mais, comme il a déjà été dit, il serait faux de dire que toutes les organisations agissent ainsi. Certaines n’ont tout simplement pas les ressources pour répondre adéquatement aux impératifs de la loi; d’autres manquent de connaissances, surtout quand on sait qu’il n’existe aucune formation uniforme et obligatoire dispensée à quiconque devient responsable de traiter les demandes d’accès à l’information.

En somme, la qualité de reddition de compte en matière d’accès à l’information est largement tributaire de l’approche et des compétences de la personne qui reçoit et traite les demandes d’un établissement à l’autre. C’est le temps qu’elle a pour le faire à travers ses autres tâches, sa compréhension et son interprétation de la loi, jumelée à la volonté politique des dirigeants de l’organisation, qui font en sorte que celle-ci est plus transparente ou non.

J.D. – Souvent, les documents recueillis suite à une demande d’accès semblent incomplets. Sur ce point je vous cite : « (…) quand certaines informations sont incomplètes ou dénuées de contexte, on ne peut pas toujours les utiliser adéquatement, notamment pour comprendre un enjeu. Elles n’ont pas nécessairement de sens. D’où le titre de cet essai (…) ». À ce problème, plusieurs archivistes qui travaillent dans les organismes publics vous répondraient que ce n’est pas tant de la mauvaise foi que le résultat d’un « je-m’en-foutisme » généralisé lorsque vient le temps de traiter adéquatement l’information (classement personnalisé et non-respect du plan de classification officiel, non-connaissance du calendrier de conservation, stockage sur des plateformes non officielles ou personnelles / disparition de l’information une fois que l’employé quitte, la liste est longue…) Il y a aussi des enjeux plus « structurels » comme le manque de budget, le roulement de personnel, l’obsolescence rapide des technologies… En ce sens, plaidez-vous également pour un renforcement de notre « vieillotte » Loi sur les archives?

M-E. M. – Dans le cadre de mon essai, je ne me suis pas penchée sur cette autre loi, me concentrant sur la Loi sur l’accès aux documents. Mais il est évident que dans l’état actuel des choses, plusieurs personnes qui travaillent au traitement des demandes d’accès ne sont pas suffisamment outillées pour faire plus que le strict minimum. Dans un monde idéal, il faudrait être en mesure de transmettre l’information demandée dans les délais, mais aussi de la rendre intelligible pour les demandeurs, en grande majorité des citoyens qui n’ont pas la connaissance fine des différents formats dans lesquels sont traités les renseignements. Ainsi, même si on obtient les documents, si on ne peut pas utiliser les informations souhaitées, la demande demeure vaine en un sens…

Vous piquez toutefois ma curiosité quant à la Loi sur les archives, que je m’empresserai d’aller consulter. Qui sait si elle ne m’inspirera pas un prochain essai? 😉

J.D. – La grande tendance dans l’administration publique de bon nombre de pays autour du globe est de donner davantage de points d’accès à leurs données au nom du grand mouvement que l’on qualifie de « gouvernement ouvert » et suivant le principe de démocratie participative. Votre livre semble pourtant affirmer qu’il s’agit d’une mascarade. Que pensez-vous de ces efforts de « divulgation proactive »?

M-E. M. – Je ne prétends pas que le gouvernement ouvert est une mascarade, bien au contraire. Mais les efforts déployés en ce sens, chez nous, sont encore trop timides pour conclure à une réelle avancée. En fait, plus nos organisations publiques seront proactives dans la diffusion et la divulgation des informations qu’elles détiennent, que ce soit par des jeux de données ouvertes ou par la mise en ligne systématique, plus elles seront efficaces et moins les citoyens auront à formuler des demandes pour y avoir accès, ce qui diminuera à moyen ou long terme la charge de travail des responsables du traitement de ces demandes, mais aussi la judiciarisation des dossiers pour cause de refus. C’est alléger le système et permettre à l’engrenage de tourner par lui-même.

C’est en sorte, un changement de culture qui s’impose. C’est-à-dire que plutôt que d’attendre que l’information soit demandée pour la rendre publique, pourquoi ne pas la rendre disponible aussitôt que possible? C’est souhaitable, mais évidemment, ça ne se fera pas du jour au lendemain, car le tout est tributaire d’une révision en profondeur des pratiques dans toutes les organisations.

J.D. – La transparence du gouvernement est un élément essentiel pour entretenir un lien de confiance durable entre les citoyens et leurs élus. Diriez-vous qu’un meilleur accès entrainerait une plus grande confiance de la part des électeurs  tout en réduisant les risques de rumeurs qui se transforment parfois en désinformation? Par exemple, dans le cas de la pandémie de Covid-19, plusieurs questions restées sans réponses ont alimenté les différentes théories du complot.

M-E. M. – L’un ne va pas sans l’autre. Une démocratie en santé se fonde sur la confiance que porte la population à ses dirigeants élus et sur les comptes que ces derniers rendent à la première. Quand les citoyens ont accès aux mêmes informations qui ont permis la prise de décision, sur les faits sur lesquels les dirigeants se sont appuyés, il est plus facile de comprendre pourquoi ils en sont arrivés à de telles conclusions. On peut alors apprécier cette décision et pondérer s’il s’agissait de la meilleure dans les circonstances. L’accès à l’information est un mécanisme de reddition de compte, bien qu’on ne le perçoive pas toujours ainsi. Il sert donc à entretenir la confiance entre les dirigeants et leurs commettants.

À l’inverse, moins une organisation est transparente, plus des interrogations demeurent sur sa gouvernance. Les citoyens sont en droit de se poser des questions, et s’ils n’obtiennent pas de réponses à celles-ci, ils peuvent interpréter ce silence comme ils le veulent. Et plus une organisation est réticente à transmettre des informations, plus cette réticence sera perçue comme le signe qu’il y a quelque chose à cacher, ce qui encourage la méfiance, un réflexe humain tout à fait naturel.

J.D. – Qu’est-ce qui, selon vous, devrait être ajouté ou retiré en priorité dans la nouvelle mouture de la Loi sur l’accès? Qu’est-ce qui permettrait de changer la situation actuelle?

M-E. M. – La première chose qui devrait être faite dans une refonte de la loi, c’est de préciser davantage quels types de documents et renseignements peuvent ou ne peuvent pas être transmis. Les règles du jeu doivent être précisées et faire en sorte qu’il n’est pas possible de contourner l’esprit de la loi pour éviter de transmettre une information qui passerait le test de la loi.

Les responsables de la loi devraient aussi se soumettre à une formation systématique, à moins qu’ils ne prouvent qu’ils détiennent le niveau de connaissance nécessaire, sur la loi, ses tenants et ses aboutissants.

Il faut aussi réitérer le caractère prépondérant de l’accès à l’information sur d’autres lois, par exemple. Au fil des années, plusieurs textes législatifs ont été adoptés et sont entrés en vigueur avec pour conséquence de rétrécir le champ d’action de la loi sur l’accès aux documents des organismes publics alors que ça ne devrait pas être le cas. Cela doit nécessairement entraîner un changement de culture, mais aussi des changements de pratique. Dès qu’on conclut qu’une information ou un document est d’intérêt public, que sa diffusion, immédiate ou à retardement, ne causerait pas de préjudice prévisible et démontrable, la question de les rendre publics ou non ne devrait pas se poser.

L’essentiel, c’est d’éliminer tout arbitraire dans le traitement des demandes. C’est de faire en sorte qu’on ne peut évoquer divers motifs pour justifier un refus quand ce serait aussi possible d’accepter une demande; faire en sorte qu’on ne pourra pas refuser un document à un demandeur parce qu’on craint ce qu’il pourrait faire avec ou parce qu’on lui prête des liens à un opposant politique, ou enfin, parce qu’on ne veut pas que la révélation de ces informations nous fasse mal paraître, etc.

J.D. – Le nouvel environnement technologique dans lequel nous vivons offre de nombreuses options en matière d’accès simplifié et en termes de protection des renseignements personnels. Pourquoi c’est aussi difficile encore aujourd’hui d’accéder à l’information de nature publique? Je pense entre autres à ce cas tiré de votre livre où un ministère demande 50 000$ en frais pour traiter la demande d’une journaliste, frais qui serviront à imprimer 140 000 pages (!!)

M-E. M. – Comme je le mentionnais, la loi n’a pas évolué au même rythme que nos habitudes de consommer et de consigner l’information: certaines pratiques au sein d’organismes publics non plus. En entrevue pendant la rédaction de mon essai, Me Diane Poitras, présidente de la Commission d’Accès à l’information du Québec, m’a raconté que la pandémie avait permis de mettre en lumière certaines de ces pratiques. Elle me racontait, par exemple, que certains fonctionnaires ne pouvaient pas répondre à des demandes d’accès à l’information en raison du télétravail forcé durant les premiers mois de la crise sanitaire, les documents demandés étant entreposés dans leur format papier à son lieu de travail, ou stockés sur un serveur inaccessible à l’extérieur du bureau.

Cet exemple est le symptôme d’une bureaucratie qui a accusé un certain retard; or, pour rattraper celui-ci, des ressources considérables devraient être investies, ce qui n’est pas nécessairement une priorité pour le gouvernement en place, tout comme la réforme de la loi. C’est une question de volonté politique, et une chose est sûre: plus tard nous attendrons avant d’enclencher ces changements, plus longtemps nous devrons attendre pour voir des progrès dans la transparence.

J.D. – En conclusion, si votre livre est assez sévère dans sa description de la situation actuelle, c’est surtout pour démontrer l’urgence d’agir pour améliorer la transparence de nos institutions démocratiques. Depuis sa publication, avez-vous eu un retour positif de la part des acteurs concernés? Comment entrevoyez-vous les années à venir en matière d’accès à l’information?

M-E. M. – Le ministre responsable de la loi, Éric Caire, a reçu une copie de mon essai, tout comme la présidente de la CAI, Me Diane Poitras, qui semble avoir été satisfaite de mon travail de recherche. Il importe ici de rappeler que la CAI elle-même réclame des changements depuis nombre d’années afin d’avoir plus de latitude et de mordant dans ses pratiques. Malheureusement, les gouvernements se succèdent et rien n’est fait en ce sens. Cela démontre que le noeud du problème est, et a toujours été, un manque de volonté politique.

***

Pour en savoir plus :

À propos de l’auteure : Marie-Ève Martel a débuté sa carrière dans trois hebdomadaires de la Montérégie avant de devenir journaliste au quotidien La Voix de l’Est. En plus d’être conférencière, elle est l’auteure de l’essai Extinction de voix. Plaidoyer pour la sauvegarde de l’information (Somme toute, 2018) et co-directrice du collectif Prendre parole. Lettres de la (plus si jeune) relève journalistique (Somme toute, 2021). Depuis 2012, elle tient un blogue à son nom (marie-evemartel.net) où elle traite de diverses questions en lien avec le journalisme et les médias. Administratrice de la Fédération professionnelle des journalistes du Québec (FPJQ) depuis novembre 2015, elle en est la vice-présidente depuis novembre 2020.

Privé de sens est disponible ici:  https://editionssommetoute.com/Livre/prive-de-sens

 

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